摘要

在社區藥局藥師執業行為中，涉及的法令相當多，包括管制藥品管理條例、毒品危害防治條例、藥師法、藥事法與其他法律，違規類型則包括販賣偽藥、管制藥品管理之行政疏失、無處方販賣處方藥與管制藥等。筆者係社區藥局藥師，茲藉由犯罪學與法律專業知識，透過長期觀察與實際操作藥局業務，描繪藥局違規 (法) 的社會情境與脈絡，並對犯罪預防提出建議，諸如強化藥師公會懲戒功能、仿照美國食品藥物管理局下設犯罪辦公室與加強藥學院之法律課程等。

關鍵字： 犯罪化、社區藥局、Community pharmacy、毒品危害防治條例、管制藥品管理條例、中立化技術理論

壹、社會契約與國家懲罰權

談醫療人員違規犯罪之前，先得探討人性，人的本質是什麼？人為什麼會犯罪？人具有自由意志 (free will)，是追尋快樂 (hedonism) 及功利主義的動物，因此需要約制人的慾望。若一個人很容易犯罪；相對地，另一個人就容易成為被害者。在自然的狀態下，人均害怕會成為被害者，進而陷人類於相互對抗。為了避免人民之間的戰爭，個人放棄一部分自由給「國家」，盧梭 (Jean-Jacques Rousseau, 1762) 則稱之為社會契約 (social contract)，此乃國家使用最小力量，以使國民遵守社會規約。對醫療人員的管制與懲罰即根源於此一國家懲罰權概念，避免醫療使用者成為被害者。界定懲罰性，終究不是刑罰的實際實踐，還得具有有意義性的社會脈絡。根據罪刑法定原則，若法無明文，被世俗認為犯罪的行為也不能加以處罰，將原本不是犯罪的行為規定為犯罪行為，稱為犯罪化 (criminalization)；而將一個原為犯罪的行為規定為非犯罪，稱為除罪化 (decriminalization)，即是考慮行為在社會脈絡產生的意義。若刑法以外尚有其他可以防制不法行為之控制手段，應避免用刑罰，刑法具有最後手段特性，故刑罰具有補充性。

貳、犯罪學理論的懲罰觀點

在社區藥局調劑與販賣行為中，所涉及的法令相當多，不知不覺下可能觸犯某些法條。根據台北市衛生局統一裁量標準，對於初犯多以罰金之行政罰處置，罰金之裁定亦以最低與最高金額訂定三階段金額。管制藥品違規方面，若非情節重大惡性，多以行政罰 (藥事法與管制藥品管理條例)處分，再犯或重大違規才會送司法機關。總體而言，我國衛生行政處分比起歐美國家仍屬輕緩。處罰較嚴厲的鎮靜安眠藥，由於過去管控鬆散，引發社會疑慮，恐致其使用者深陷成癮風險，藥局又無法自主管理，最後乃由國家將此濫售行為犯罪化，科以刑罰，藉由刑罰的嚴厲性、確定性與迅速來嚇阻行為人不犯罪。此觀念源自十八世紀義大利古典犯罪學者貝加利亞 (Cesare Beccaria,1738-1794)。貝加利亞最著名的名言「為了不讓懲罰成為多數百姓加諸一位百姓身上的暴力，懲罰必須是要為法律要求、公開、迅速、絕對需要與犯罪成比例」，此是當時環境所要求的最後手段。

目前衛生單位仍無法全面控制管制藥品的使用，因為違規者 (或稱犯罪人) 評估風險與獲利，而仍敢於犯罪或違規。相對地打擊犯罪的刑事司法部門只好調整其策略，毒品管制條例即是一例，就是利用較高刑度以降低理性犯罪或智慧型犯罪者的犯罪動機。根據克拉克與康妮絲 (Clarke ,Ronald and Derek Cornish) 的主觀期望利益理論，大部分犯罪都有或多或少的計畫與預見，可以說是有適度的理性，會思考犯罪的成本與利益。由於人非具備完美理性 (perfect rationality) 而是具有有限度的理性 (limited rationality)，法規教育則為衛生署防範醫療人員違規 (法) 更近乎人性的作為。

參、藥局違法因素分析與文化傳遞理論

社區藥師面對多重壓力因素，導致部分藥局改變經營策略，無力改變經營方式的藥局可能遊走法律邊緣，這些因素包括下列兩類。

一、外在因素

社區藥局間高度競爭、景氣低迷獲利下降、處方釋出率低、財團藥局大量開設。

二、內在因素

大致分為藥學倫理與法規教育未落實，無法將藥學倫理內化；藥師開業專業門檻低，未經醫院藥局訓練亦可開業，導致許多社區藥局藥師重商業不重專業，無法讓病人信任；醫院訓練著重藥物安全與藥物治療學，忽略培養高度道德與自我控制力。

醫院藥師接受上級指示與既定守則操作，而社區藥局藥師不受即時監控，多數事件的判斷雖適用醫院訓練的法則，部分行為則需要開業藥師良知判斷，但是人的自由意志很容易因為外在環境改變，而產生偏差行為。

台灣早期藥房文化一直影響社區藥局的正規發展，每個區域都有其特殊的藥品文化，如偏遠鄉鎮盛行電台廣告藥品，不法電台業者結合藥局販賣問題食品與偽藥，雖經政府與消基會強力稽查監督，犯罪率不曾下降，這種藥品犯罪文化仍在此區域流行，呈現藥房文化傳遞的特性。「文化傳遞理論」是美國犯罪學者 Henry McKay 和 Clifford R. Shaw 發現的現象，少年高犯罪率區域不論人口如何流動，均維持高犯罪率，且犯罪副文化一代傳承一代，故青少年犯罪將永不停止。要解決這種文化傳遞現象，得從藥學院教育開始，從開辦六年制臨床藥學系，開展藥學社會學教育，提高藥局開業審查標準，淘汰不守法藥局，徹底改正不良藥房副文化。

「部分電台藥指定藥局」為求偽藥暴利，經過理性選擇，甘冒懲罰風險，對消費者將行可能的人身傷害，違法經營者如何麻醉自己？這可用犯罪學中立化理論來解析。中立化技術理論 (Techniques of Neutralization Theory) 由瑪札 (David Matza) 及西克斯 (Gresham Sykes) 所提出，認為一個人要變成犯罪者的過程也是經由學習而來。犯罪行為的產生是因為人同時處於兩個壓力之下，一個是順從大社會的價值觀，另一個卻是與前者相衝突的次文化規範，迫使他們的行為脫離正軌，當他們從事犯罪行為時，並延伸出一系列的心理防衛機制 (Defense Mechanisms) 去辯解自己的犯罪行為是正當的，犯罪者仍固守傳統的價值理念與態度，但是他們學習到一些技巧，使他們能暫時自道德規範中解放。瑪札與西克斯認為，犯罪者對其偏差行為之合理化，通常可分五種型態之中立化技術：一、責任之否定 (Denial of Responsibility)。二、傷害之否定 (Denial of Injury)。三、被害者的否定 (Denial of Victim)。四、反擊責難他們的人 (Condemnation of Condemner)。五、訴諸與較高權威者 (Appeal to Higher Loyalties)。

把購買不法藥品的責任歸咎於消費者自我選擇，認為健康食品添加藥品與醫師處方藥一樣，並不會造成傷害，何來被害者？對於責難的人加以反駁，更認為這些人只是另類的違法者，而這些不法藥物販賣者之間存在聯繫，構建一種行政與司法單位無法理解的犯罪副文化，許多司法判例顯示，犯罪人並無悔意，顯見中立化理論的實證觀點。

肆、白領犯罪與犯罪黑數

各方對社區藥局違規率看法不同，監察院曾就此問題糾正衛生署，因為衛生署所提供的年度違規統計與消基會等單位發覺的數字有高度落差，這正是監察院所關切的犯罪黑數與白領犯罪。白領犯罪有不常被檢舉或發現的特性，甚至被發覺的犯罪也不容易被起訴，縱使犯罪遭起訴，也很少被判決有罪。

藥師違規 (法) 屬於白領犯罪 (White-Collar Crime)，依蘇哲蘭 (Edwin H. Sutherland) 在1949年提出的「白領犯罪」概念，其定義為「具有崇高社會地位的人，在其執業活動過程中的不法行為」。犯罪學教授周愫嫻提出此類犯罪五個特徵：一、行為人特徵：犯罪人為社會經濟地位高者或公司法人。二、犯罪行為特徵：利用「合法」的職權、專業、知識、影響力、公司等從事之非暴力犯罪行為。三、犯罪動機：獲取個人或公司之利益或權力，或避免個人或公司在利益或權力上被剝奪。四、行為違法特徵：違反刑事法、民事法、行政法等之中的特定法規。五、行為結果：在法律上，侵害其他個人、公司和國家之利益；在社會影響上，破壞大眾對個人之社會地位、或公司的公信度。

藥師的犯罪是白領犯罪描繪的高社經地位、利用「合法」的職權、為獲取個人利益、違反特定法規、破壞大眾對藥師的公信度。藥師如同醫師皆是社會菁英，擁有權力者，能去主導在社區民眾的藥物分配與醫療服務的獲得，以及改變社區內的民眾疾病觀念與就醫行為。藥師團體對於藥師個人的約束力不足，衛生行政機構又無法發揮正式監控力，因此藥師違法 (規) 事件乃成為犯罪學界研究的新領域。

伍、藥局常見違規類型與法律效果

社區藥局是藥學倫理的實踐場域，有各種可能讓藥師違反藥學倫理的危險因素出現，這些因素可能導出下列的法律效果或懲處，依其否定法律與倫理層次之嚴重程度可分為。

一、違反專業義務

藥師法第21條第一項：藥師未親自執業而將證照租借他人使用者。第21條第二項： 業務上重大或重複發生過失行為。第21條第五項：藉其藥事專業身分為產品代言，而背書、影射產品具誇大不實之效能，致有誤導消費者誤信廣告內容而購買之虞者。藥師法第2條第六項：違反藥學倫理規範者。上述情形依藥師法應送藥師公會懲戒委員會或相關衛生行政單位懲戒。

二、違犯衛生行政法規 (罰金刑)

近來台灣醫療改革基金會公布調查指出，部分藥局無處方箋販售處方藥，食品藥物管理局則聲明，對於少數違規藥局破壞藥品流通與管理秩序的體系，將加強稽查。依藥師法第20條：藥師應親自主持其所經營之藥局業務，受理醫師處方或依中華藥典、國民處方選輯之處方調劑。另依據藥事法第50條第1項規定：需由醫師處方之藥品，非經醫師處方，不得調劑供應。倘藥局未依據醫師處方箋擅自販售處方藥，經查證屬實，將依據違反藥事法第50條第1項規定，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰。

製作張貼、發送違規藥物、化粧品、食品廣告海報、單張及紅布條，依藥事法第66條第2項、化粧品衛生管理條例第24條第2項、食品衛生管理法第19條，處以3-15萬元罰鍰。

未依規定定期申報管制藥品之收支及結存情形，依管制藥品管理條例第28條第2項，處以3-15萬元罰鍰。管制藥品簿冊登載不實，依管制藥品管理條例第28條第1項 ，處以6-15萬元罰鍰。

三、違犯刑事法或相當之藥事法規 (拘役或徒刑等自由刑)

102年1月新北市政府衛生局會同警方，在新北市「○○健保藥局」查獲已調劑包藥袋中，含有「悠樂丁 (Eurodin)」等第四級管制藥品，依據藥事法第50條規定，須由醫師處方之藥品，非經醫師處方，不得調劑供應，違者依藥事法第92條處新臺幣3萬元以上15萬元以下之罰鍰；另非藥事人員執行藥師業務，可按藥師法第24條規定，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。其涉及管制藥品部分可依毒品管制條例處分。

99年10月臺中市衛生局前往「○○藥局」稽查獲「○○力 Power」膠囊，包裝盒標示為「食品」，經食品藥物管理局鑑驗後，檢出 Sildenafil (威而剛) 類源成分，係屬藥事法第20條第1項第1款所稱之「偽藥」。藥事法第83條：明知為偽藥或禁藥，而販賣、供應、調劑、運送、寄藏、牙保 (註：媒介)、轉讓或意圖販賣而陳列者，處七年以下有期徒刑，得併科新臺幣五百萬元以下罰金。犯前項之罪，因而致人於死者，處七年以上有期徒刑，致重傷者，處三年以上十二年以下有期徒刑。

四、涉及毒品危害防治條例

「管制藥品」與「毒品」有何差別？使用在「醫藥」及「科學」上所需者為「管制藥品」，反之非法使用即成為「毒品」；二者適用的法條不同，前者為「管制藥品管理條例」，後者為「毒品危害防治條例」。今年一月○○藥局非法回收管制藥品販賣，無處方交付醫師處方藥，依藥事法處以新台幣3萬元以上15萬元以下罰鍰。另因鎮靜安眠藥為第四級管制藥品亦屬第四級毒品 (合法醫藥使用為管制藥品，否則即屬毒品)，已觸犯毒品危害防制條例第4條 (製造、運輸、販賣第三級毒品者，處五年以上有期徒刑，得併科新臺幣五百萬元以下罰金。製造、運輸、販賣第四級毒品者，處三年以上十年以下有期徒刑，得併科新臺幣三百萬元以下罰金。

民國99年依據衛生署統計，約100件利用感冒藥製毒案件，涉案之藥廠與藥局，依藥事法及藥師法之行政罰外，其為毒品危害防制條例之罪，除刑事處罰外，藥師本人最高可撤銷藥師執照 (藥師法第6條：有下列情事之一者，不得充藥師；其已充藥師者，撤銷或廢止其藥師證書：(一) 曾犯肅清煙毒條例或管制藥品管理條例之罪，經判刑確定者。(二) 曾犯，經判刑確定者。(三) 依本法受廢止證書之處分者)。

陸、結論

畢竟違規者是少數，觸犯刑事法規的藥師更是鳳毛麟角，但是藥師執業過程出現許多灰色地帶，在藥師知法不犯法之前，應先訓練藥師嚴格遵循道德原則，成為社會規範之標竿，因此有下列違規預防與建議。

一、藥事法規課提升為法律課程，並邀請從事醫療法實務者到校演講，讓藥學生明白觸及法律可能產生的後續效應，藉以嚇阻日後執業違規。

二、我國衛生署仿效美國食品藥物管理局設置犯罪調查辦公部門 (The Office of Criminal Investigations 1991年成立，美國藉此進行毒品與藥物犯罪有關之司法掃蕩，並於國外成立分部)，以協調衛生部門與刑事司法單位之司法案件，並促進衛生行政稽查成效，另一方面可節制衛生稽查權的不當運用。

三、藥師公會啟動懲戒權，擴大落實各地方藥師公會法規會功能。

四、協助藥師自主管理，避免藥師進入司法訴訟程序。

參考資料：

1. 全民健康保險業務執行報告，全民健康保險會第3次委員會議，102年2月

2. 許春金，犯罪學 (修訂第五版)，台北，三民書局，2007年

3. 張麗卿，刑法總則理論與運用，台北，神州，2002年

4. 大衛．葛蘭 David Garland 著，劉宗為、黃煜文譯懲罰與現代社會，台北，商周出版社，2006年

5. 美國食品藥物管理局網站，Office of Criminal Investigations, Duties and Functions

http://www.fda.gov/AboutFDA/CentersOffices/OfficeofGlobalRegulatoryOperationsandPolicy/ORA/ucm136613.htm

6. 衛生署食品藥物管理局網站，調查局臺北市調查處偵辦晉○生技公司等涉嫌違反藥事法案，2010年5月27日發布

http://www.fda.gov.tw:8080/itemize.aspx?itemize_sn=2532&pages=2&site_content_sn=1824