藥師之業務，主要在於提供與藥物相關之知識及照護，使病人得以得到正確的藥物資訊及治療，而為加強藥師之專任責任及管理，藥師法第11條明定藥師執行業務應僅限於一處 (以下簡稱系爭規定)，但經大法官作成釋字第711號解釋，認為此舉違反憲法保障人民工作權與比例原則，從而宣告系爭規定限期失效，且旋即有修正該規定之必要，對此，主管機關與相關團體即均提出相應的修正版本，只是究竟藥師執業處所應侷限以一處或以開放多處執業為佳？其所涉重點除須考量藥師的工作權，民眾的用藥安全及確保國民健康亦須斟酌，進而如何透過修法加以兼顧，自然是重要的課題。循此，本文試圖重新檢視該系爭規定之規範意旨，並透由大法官解釋之脈絡，評析後續的修法動態謹供各界酌參。

關鍵字： 藥師執業自由、工作權、專任責任、The Pharmacists' Right to Work、full time responsibility、workplace restriction

壹、爭議源起

緣民國 (下同) 98年至100年間，多位藥師因原已登錄一處藥局執行業務，嗣後欲申請支援他處藥局時，旋即遭主管機關以藥師法第11條規定「藥師經登記領照執業者，其執業處所應以一處為限」 (以下簡稱系爭規定) 予以否決。伊等不服主管機關否決之決定，遂依法提起行政救濟，但均遭致敗訴判決，旋以上開系爭規定限制憲法所保障之工作權等為由提請大法官釋憲。大法官嗣後作成第711號解釋，宣告系爭規定違憲，並令立法機關於限期內修法以符憲法保障工作權之意旨。依據大法官釋字第711號之解釋意旨，藥師執業處所之限制應於合理範圍內予以放寬，以維護藥師之工作權，惟藥師調劑業務攸關民眾用藥安全，因此如何加以兼顧，毋寧也是重要課題。準此，本文擬先闡述現行規定及其立法沿革，並以釋字第711號解釋正反兩方見解作為鋪陳，摘要大法官獲得心證之理由，復整理各界對於修法內容所持各種意見，於最終時提出本文對此議題之看法，俾利各界酌參。

貳、系爭規定之立法沿革

系爭規定原規範於32年的「藥劑師法」中。該法第9條明文規定「藥劑師一人不得執行兩處藥房之業務」，嗣於68年間修法，其中為使系爭規定更為明確，遂將該規定移列至第11條規範。爾後該法雖曾歷經多次修法提案，但其中系爭限制藥師執業處所之規定均未見修正而沿用迄今。

查系爭規定之立法目的，無非係考量國民健康之公益為目的，避免藥師恣意將執照出租他人，若非藥師本人得以開業售藥，唯恐社會上有草菅人命之批評¹，加上主管機關認為藥師人力充足並無支援之必要性，遂配合 (原) 藥物藥商管理法 (82年2月5日改名為藥師法) 之專任精神，而形成現行的系爭規定 (最高行政法院100年度裁字第2897號裁定理由三參照)²。當時多數民意均傾向於認同這一立場，同時於立法過程中亦可見立法者強調違反系爭規定應受處罰之強烈態度。

參、對於系爭規定之正反意見

有鑒於系爭規定於歷經多年施行後，今因釋字第711號解釋而獲社會大眾重新檢視，為有助於讀者理解本案之爭議點，此處先就聲請人之主張與主管機關之回應分別說明，並據此作為釐清大法官解釋脈絡之基礎。茲就雙方所持理由分述如下³：

一、 聲請人之主張：反對藥師執業應以一處為限者

（一）系爭規定之立法目的，雖係為落實藥師專任，防止不肖藥師出租借牌，然現今全民健康保險與醫藥分業制度已完善建立，再配合主管機關就醫事人員執業登錄之管理，已足以達成立法目的，目前時空背景均已不同，相關規定自有其重新檢討糾正之必要。（二）限制藥師不得於他處執業，將致使需要藥師人力支援之醫療機構，迫於成本考量，藉租借牌照方式來執行業務，反有害國民健康，並無助公共利益；況若繼續限制藥師執業處所，最終將導致專任藥師超時工作，亦難謂有助於保障國民用藥安全之目的。（三）限制藥師執業處所以一處為限，明顯侵害憲法第15條保障人民之工作權，且現行系爭規定並未規範報准制度之例外情形，此部分亦與其他醫事專業人員之相關管理法規不一致，而有違平等原則。

二、 主管機關之回應：支持藥師執業應以一處為限者

（一）限制藥師執業之處所，無非係為了保障民眾的用藥安全，建構完整之整體公共衛生體系，藥師除執行調劑相關業務外，同時也肩負著管理藥品之責，據此，有必要藉由限制藥師執業處所而併行風險控管措施。（二）其次考量我國的醫事人員每年培育頗多，而醫療關乎人命及國民健康，須有高度的專注力與精密度，倘醫療人員因支援他處而過度勞累，對患者而言恐非益事；況若開放藥師可於他處支援，將形成有登錄之名卻無在場之實之流弊，影響全體國民健康甚鉅，且參諸「藥師人力發展評估計畫」可知，我國目前藥師人力極為充足，並無支援他處之需求。（三）囿於藥師業務內容之特殊性，同時於多處執業顯非妥適。此酌見現行護理人員法第13條之規定，同為醫藥專業人員之護理人員，其法定登記執業處所亦以一處為限，更可彰顯出限制藥師執業處所之規定有其正當性。

肆、釋字第711號之觀點

大法官於審酌雙方意見並斟酌鑑定人所為陳述後認為：系爭規定基於課予藥師專任責任、防止租借牌照營業之不法情事，並為維護用藥安全等公益而以法律限制藥師執業處所，其目的顯屬正當，惟限制手段仍不得逾越必要之程度。

系爭規定屬對於藥師執行職業自由之限制，其須以追求公益且所採取之手段確屬必要者，始符憲法比例原則。實務運作上常見為有效運用藥師專業，藥師得配合醫療義診，或於缺乏藥師之偏遠地區、災區進行巡迴醫療工作，甚至是到安養機構提供調配及用藥諮詢等活動之機會，若不斟酌此等實況而一律禁止藥師於其他處所執行各種不同之藥事事務，猶對藥師之職業自由造成過度限制。鑒於系爭規定未就藥師於無違前揭公益目的之情形下，基於重大公益或緊急情況所需而設有必要、合理之例外規定，準此，系爭規定已對藥師執行職業自由形成不必要之限制，有違比例原則與憲法保障工作權之意旨，應自本解釋公布之日起一年後失效⁴；其次，本於該系爭規定而由主管機關認定兼具藥師及護理人員資格者，其執業場所亦應侷限於同一處所之函釋，大法官亦認定其增加法律所無之限制，違反法律保留原則，應自本解釋公布之日起不再援用。

伍、淺析修正草案之內容

揆諸大法官第711號解釋揭示系爭規定對於藥師執行工作權形成不必要之限制，進而課予立法機關應儘速檢討修正，在限制藥師執業處所之原則下，另增列允於他處執業之例外規定，援此，主管機關、立法委員乃至於相關團體即均分別提出修正草案版本而呈現目前百家爭鳴之狀態⁵。

有別於系爭規定於修正前所規定「藥師經登記領照執業者，其執業處所應以一處為限」，主管機關於參酌大法官第711號解釋意旨後，研擬系爭規定之修正草案。有鑒於藥師之專任政策應予堅持，因此修正草案仍要求藥師執業以一處為限，但考量民眾用藥的選擇權以及偏遠地區或緊急情況所需，於行政院版中增列但書，允許執業登記於醫療機構或藥局之藥師，於有公共衛生服務或藥事照護服務等情形，須於執業場所以外之處所執行藥品調劑、管理或藥事照護業務等工作時，得經報准後於執業處所外支援業務之執行。

而相較於行政院版，立法委員所提版本基本上均循大法官解釋之意旨，允許藥師於事先經核准或報准下，可於他處執行藥師業務，即俗稱「報備支援制」，除了趙天麟委員 (23人) 及徐少萍委員版 (19人) 與行政院版近似，其他版本的差異在於支援的範圍以及許可之事由採取明文表列，抑或概括授權規範。例如：田秋堇委員版 (22人) 與醫師公會全聯會版即允許「機構間之支援或經事先報准者」，但由於此舉形同空白授權，為免引發爭議，蘇清泉委員版 (24人) 遂明文加上「醫事 (療) 機構間之支援或經中央主管機關認定之公益服務」，甚至如江惠貞委員版 (20人) 更進一步明定「藥師外出執行調劑、藥事照護不得超出其執業登記處所之營業項目許可範圍」，試著將於他處支援之範圍設定較明確的標準，不過，營業許可範圍實仍須進一步探究始能明確，況若個別許可之範圍不一致時，如何公平地適用亦會引發爭議，考量上開爭議，該系爭條文於經歷多次討論審議後，終於103年6月27日三讀通過。本於藥師專任責任與管理，修正後條文要求「藥師執業以一處為限，並應在所在地主管機關核准登記之醫療機構、依法規定之執業處所或其他經主管機關認可之機構為之」，不過修正後增訂了但書，例外允許藥師「於醫療機構、藥局執業者，有下列情形之一，並經事先報准，得於執業處所外執行業務」之空間，包括：一、藥癮治療或傳染病防治服務。二、義診或巡迴醫療服務。三、藥事照護相關業務。四、於矯正機關及經中央主管機關公告之無藥事人員執業之偏遠地區，執行調劑業務，以及五、其他經中央主管機關認定之公益或緊急需要 (第一項)」。

有鑑於但書所列得以支援事由屬於專任責任之例外，因此針對其具體內容，修正條文於第二項要求須「由中央主管機關訂定辦法因應」，藉此以兼顧民眾的用藥安全以及藥師工作權的保障。

儘管目前修正之條文已適度保障藥師之工作權，但本文認為該條文本身仍留有若干爭議點。首先，修正條文表列之法定事由是否盡屬於必要、合理的除外規定，仍有待進一步釐清；其次，對於但書規定雖多稱為「報備支援制」，但從條文所用文字觀之，藥師須「經事先報准」始得例外支援，實已逸脫「報備」之精神；且既稱須經事先報准，此意味著：得於他處支援之範圍取決於主管機關的裁量，亦意味著藥師支援空間將會受到主管機關之評價而被左右，此舉是否足堪回應大法官所期許保障藥師工作權之意旨？恐怕有待商榷⁶，因而，該如何避免其再次遭受到違憲宣告之命運？自然猶待各界持續探討。

陸、結論

不諱言，系爭規定之修正在保障藥師工作權上，已有長足地進展，但本文認為該規定仍有部分未明之爭議需要討論後再予修正，未來該如何修正以消弭爭議？除了觀察修正後的實施成效外，來自於藥界，乃至於與醫界，甚至是各界的持續關注與配合，均有助於系爭規定修訂得更臻完善。本文僅粗淺地提出鄙見，冀能藉此拋磚引玉，喚起更多人關心此一議題，共同為實現全民的醫藥照護而為努力。