民國102年7月31日司法院大法官711號解釋公布，宣告藥師法第11條規定「藥師執業處所應以一處為限」違憲，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿一年時失其效力。有關藥師執業處所限制，在憲法法庭審議期間即有正、反意見團體各自宣告立場及立論基礎，專業醫事人員團體例如藥師公會全國聯合會、醫師公會全國聯合會，學界如台灣藥學會、台灣臨床藥學會，各自表述見解與立場。民國103年6月27日，藥師法第11條經修正增加但書，限制兩種執業型態藥師得事前報准支援。

本號解釋，基本上是在執業藥師的專業發揮、人力運用、個人執業等面向，對於地點與時間選擇的自由與衛生主管機關對於國民健康維護、公共利益與藥事人員執業專業與政策間，角力與衝突的調和。大法官釋字711號解釋是我國大法官自民國38年第1號解釋至今，66年來第一次對專門執業技術人員身分法中對執業處所限制，做出闡明與解釋。由於牽涉的又是醫事人員中與醫師人數相近，多達四萬餘人的藥事人員，引起各方注意。對於這麼重要且具有指標性意義的大法官解釋，且與憲法平等權 (第7條)、工作權 (第15條) 及比例原則 (第23條) 之闡述，藥師們更應該有更多的瞭解。

關鍵字：711號解釋、執業處所、親自執業、Interpretation No.711、Place-in-charge、 Pharmacist-on-duty

壹、前言

民國102年5月在本號大法官解釋文憲法法庭言辭辯論前一個月，作者就讀於政大法律研究所的老師，也是參予本號解釋的大法官，詢問作者對於藥師法執業處所管制的看法，這正是作者擔任執業藥師後，一直感到不解的問題。2003作者在加州舊金山參加美國藥師同等學力考試 (Foreign Pharmacy Graduate Equivalency Examination，FPGEE)，涉及加州藥事法對於藥師執業處所規定時，截然不同的規定與立法意旨，更讓作者感到困惑。

貳、大法官釋字711號解釋文

藥師法第十一條規定：「藥師經登記領照執業者，其執業處所應以一處為限。」未就藥師於不違反該條立法目的之情形下，或於有重大公益或緊急情況之需要時，設必要合理之例外規定，已對藥師執行職業自由形成不必要之限制，有違憲法第二十三條比例原則，與憲法第十五條保障工作權之意旨相牴觸，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿一年時失其效力¹。解釋文後半段涉及雙重身分醫事人員執業問題，非本文討論範圍。

參、解釋理由書重點節錄

聲請本號大法官解釋，係由五人共六個爭議案件構成，其案情摘要大致是以楊○涓等五人分別對適用藥師法第11條，認有違憲疑義，聲請憲法解釋。另外，臺灣桃園地方法院行政訴訟庭法官錢建榮審理該院101年度簡字第45號藥事法案件，對於應適用之藥師法第11條，認為有牴觸憲法之疑義，依釋字第371號、第572號、第590號解釋意旨及行政訴訟法第178條之1規定，聲請解釋。大法官為本案召開憲法法庭，由司法院院長賴浩敏擔任審判長分別請聲請人說明聲請意旨，並邀請陽明大學教授黃文鴻及中華民國護理師公會全國聯合會理事長盧美秀擔任鑑定人，全程影音紀錄並上網公開。此舉雖非首創 (影音紀錄公開在釋字689號為創舉，本案釋字711號為次例)，但由此可看出大法官對於本案重視的程度。

一、改制前的衛生署主張

對藥師執業處所之職業自由有所限制，目的出於落實藥師專任，達成國民健康權保障之重大利益。且限制手段與目的間有合理關聯，並且是為重大公共利益之必要手段，系爭規定之限制並未違反比例原則，仍屬合憲。因為：（一）為落實專任藥師駐店管理及親自主持藥局，保障民眾用藥安全，維護憲法第157條國民健康權之必要措施。禁止藥師支援，是為了建立藥師專任責任制，有助專業服務品質提升。（二）醫療業務執行具高密度、持續性、專業性及技術性。為維護醫療品質，現行醫事人員身分法對登記執業處所，概以限一處為原則。目的在確保醫療資源妥適運用，只在人力不足或緊急情況下才准予支援。（三）藥師除執行調劑業務外，也負擔管理藥品責任，其執業場所具有多樣性，必須專職一處。乃是基於藥品管理安全，採取之必要手段也是合理的風險管控措施。（四）開放藥師支援，其執業處所、是否親自執業、人力分布將無法掌握。也會增加健保核付勾稽審理作業成本負擔。（五）現行實務已准許藥師於下述情形，例外前往執行業務：1.執業處所之藥局、醫院或診所名義至護理之家、安養機構提供藥事諮詢服務。2.與醫療團體義診服務，推廣公共衛生業務，執行調劑工作。3.山地醫療、離島或無藥事人員執業之偏遠地區，執行藥品調劑工作。（六）我國藥師人力充足，無開放執業限制之必要。根據民國101年12月為止統計，我國藥師人力將近45,000人，根據財團法人國家衛生研究院之「藥事人力發展評估計畫」，至民國109年我國藥師人力總需求36,000人上下，人力不虞匱乏。

二、大法官協同意見書摘要整理

（一）藥師法第11條採原則得限制，例外才許可之規定模式，不符合人生而自由之基本權利的設定。符合之規定模式應為：「藥師固應親自執行業務。但得自由擇定一處或多處為其執業處所。」（二）為防止藥師未親自執業，可以規定藥師在一個處所執行業務時，應以電腦連線通報其正在執行業務之處所。以電腦依時序記錄事後可供稽核之服務內容。透過專屬之醫事人員卡，即可掌握藥師是否親自服務。（三）多數意見認定「執行職業自由」之限制，應採取合理審查基準。除非系爭規定係為達成正當之公共利益，限制人民工作權之手段為合理，且具有合理關聯，則系爭規定方屬合憲。大法官進一步闡釋，該限制，已非單純限制藥師執行職業之地點，而係透過法律強制規定僅得「同時」於一處執業，非藥師個人努力所可達成或可改變之要件，應採嚴格審查基準。三位大法官認為限制藥師於一處執業，對於落實專任藥師駐店管理制度、要求藥師親自執業、維護醫療品質、保障國民健康權，不具合理之關聯性。藥師於不同處所執行其業務，實際上並不影響其親自主持藥局業務，亦不影響人民用藥安全。限制一處執業，豈能因此便可厚植藥師專業？因而無法滿足合理審查基準之要件，與憲法第十五條保障工作權之意旨相牴觸。（四）陳新民大法官提出，兼任數職的合憲性問題，應以是否存在「性質不相容」為判斷的基準。在職業自由的限制上，必須在同時執行兩種職業上有無造成「角色衝突」之情形來審查？（五）蘇永欽大法官強調，專門職業的公益性和公共性，是憲法第86條與公務員併列的原因。由歷史發展出來的專門職業，涉及不同的公益，可個別理解為不同基本權的制度性保障。如律師是人民訴訟權的制度性保障、各種醫事人員是國民健康權的制度性保障。親自執業仍是專門職業其制度性保障的一環，但專任一處的規定是否為滿足親力親為要求所必要，應予反思此制度性保障不意味制度不可變更。

肆、執業上的「性質不相容性」與「利益衝突」

以美國加州之藥事法1709節與1709.1節為例²，1709節規定每一藥局都要有一位責任藥師 (Pharmacist in Charge)，如責任藥師有異動必須在30日內通知主管機關。1709.1節規定藥局必須指定責任藥師：一、要求責任藥師必須親自執業於該藥局且掌理藥局之每日營運。二、要求藥局之業主應授予責任藥師足夠的權力，以確保藥局營運符合法律規定。三、責任藥師並不須時時出現於所登錄之藥局，且最多可以擔任兩家藥局之責任藥師，但兩家藥局的距離必須是合理控制距離 (50 miles)。四、責任藥師不得同時兼管藥商、動物藥品或動物食品之零售商。在責任藥師懸缺時，藥局可以指定任何一位無論是受僱，主管或藥局管理的藥師或擁有藥局的法人，擔任藥局的責任藥師但期限不超過120天。

簡而言之，美國加州允許一位藥師管理並擔任兩家藥局之責任藥師，等同我國藥師之執業得兼管不超過兩處藥局。

在2004年4月21日舉行的加州政府公聽會會前聽證資料中：Mr. Kenneth E. Sain 以書函質疑，允許一位藥師同時擔任兩家藥局的責任藥師的理由³。加州藥事管理委員會 (Board of Pharmacy) 說明，依現行法律規定，責任藥師負責確保藥局依法經營。法規並未規定責任藥師必須在持續出現於藥局中執業才算是合法。該會認為，一位藥師應有能力管理兩家在合理距離內的藥局。允許一位藥師依本法兼管兩家藥局，將令藥師更專精於相關的管理能力。該會進一步闡釋，禁止藥師同時擔任藥商和藥局的責任藥師，乃是基於不適當的責任範圍。加州法律希望確保藥品交易係在不同責任範圍，且是經由不同人的監督與管理。倘若授與同一人擔任藥品交易的兩端，將造成利益衝突的風險並可能導至藥品違規交易。

由美國法中，我們可看出美國法律課予藥師責任的思考和出發點，與我國迴異。美國法認為，藥師在合理的情況 (合理的控制距離)，得同時兼管兩家藥局，但是擔負管理責任的責任藥師必須對藥局運作的合法性與合規性，負全部責任。責任藥師並非一定要一直在現場才屬於合法或合規，但是受其兼管的藥局中，所有與藥師業務相關的作為，必須有其他藥師執行。美國法律重視責任區分、風險的預防與管控。因此，禁止藥師同時擔任藥商與藥局責任藥師的立法意旨，在於藥品供應鏈的環節中，必須由不同人管理與監督，以防止利益衝突與藥品違規或違法的交易。

陳新民大法官在釋字711號解釋之協同意見書提到，「憲法保障人民擁有工作權與職業自由，是一個廣泛的基本權利。」這個權利對工作權的保障範圍甚廣，無論是主要職業或兼職、第一個或第二個職業、公職或是非公職，都在保障範圍內。也就是憲法保障人民從事一個以上的職業的權利。必須要注意，人民同時執行兩種職業，是否會造成互斥的結果，也就是有無「性質不相容性」的問題。陳大法官進一步說明，「公務員兼職之限制、監察委員不得兼營事業、法官不得兼任律師等，都是適例。」職業自由的限制上，必須審查，同時執行兩種職業，有無造成「角色衝突」之情形。我國公司法第32條規定經理人不得兼任其他營利事業之經理人，這種「利益衝突」與「競業禁止」正是對「性質不相容性」的呼應。

伍、討論與結論

藥師的業務，基本上區分為對“物”之藥品管理以及對使用“人”的藥事專業服務。無論是對“物”或“人”提供專業服務之藥師，在一定配套措施下，應無限制執業一處之必要。其次，專業服務必須由專業人員親自為之，就是親自執業。在專門執業人員身分法律及專業人員執業的倫理與道德規範要求下，親自執業是實踐專業的基本條件。同理，藥師報備支援或接受支援的雙方，都應該具備身分與資格上的適格。基於利益衝突迴避的考量，排除藥品製造業藥師及販賣業藥師之報備支援，但基於職業平等原則，仍應儘快修法開放其他執業類別藥師適用報備支援制度。

另就本法第11條修正條文，部分仍有待商榷。前三款包含藥癮治療、傳染病防治、義診、巡迴醫療及藥事照護相關業務，由於具有非固定處所執業的特性，應可合併為一，規定事前報備。第4款謂「於矯正機關及經中央主管機關公告之無藥事人員執業之偏遠地區，執行調劑業務。」令人費解。藥事法第102條第2項清楚規定，無藥事人員執業之偏遠地區，得免實施醫藥分業。既然無藥事人員執業，藥師能夠去那裡支援？要改善無藥事人員執業的困境，應設計政策及方案，誘導及輔導藥事人員前往這些地區執業，而非任由不理想藥事品質存在。同款中，有關矯正機關的報備支援，也令人不解。一般病人用藥安全與及時性難道不同於收容人？矯正機關藥師「請假」或「請調出缺」時以法律規定得報備支援，一般小型醫療機構藥師「請假」或「離職」的支援時卻是第二項法律授權的行政命令規定。藥師法修法目的，主要就是要解決藥事人力不足，以支援方式，達成充分運用藥事人力的目的。無論矯正機關，一般醫療院所及社區藥局均應涵蓋，沒有強調矯正機關之必要。