以中藥局看中藥執業範圍的不對稱
吳明德
樂生療養院暨迴龍醫院
摘要
藥事法103條修法後，中藥販賣業者從中醫師、藥事從業人員，另增列了中藥商一項。其中藥師藥局兼營中藥業務者(簡稱中藥局藥師)與中藥販賣業者，在中藥執業範圍上，除在販賣中藥有交集外，出乎意料的是不屬於藥「商」權限的「調劑權」也隨著立法而參與其中。
本文以中藥局的觀點，從藥師教育、國家考試制度、中藥調劑規範的主，同時將研究範圍限定在藥事法第35條與103條的比較，做為中藥局與中藥販賣業在藥事法上中藥執業範圍分析的動向，再輔以統計學的方式，呈現兩者在中藥執業範圍的高度不對稱。
最後，提出了四個有關執政當局立法背後可能的觀點，做為中藥局對中藥販賣制度的理解所下的結論。希望讓藥師了解中藥販賣業制度不利於已外，也有助於中藥局藥師掌握中藥執業的方向。
關鍵字： 藥事法第103條、中藥販賣業、中藥局、中藥執業範圍
壹、 前言
民國87年在藥事法103修法「前」，賦予中醫藥事人員(中醫師、藥師和藥劑生)在中藥的調劑與販賣的權利(§15II；§35)；藥師按中醫師處方調劑中藥，中藥商須在中醫藥事人員駐店管理才能販賣中藥(§28II)。103條修法「後」，中藥販賣業者可以在沒有中醫師處方就能合法自行調劑中藥材及中藥成方(或稱傳統固有成方製劑)，已不須中醫藥事人員駐店管理(§103II&III)。
不過，103條修法的大前提為建立中藥「販賣」業的管理制度，小前提將「中藥師執業」範圍與人員資格做差別性管理，結論卻是「中藥販賣業者具不含毒劇中藥材及固有成方調配而成之丸散膏丹及煎藥調劑權」，如此錯誤三段論法居然成真。本法除了保障其繼續中藥販賣業的身份外，更允許其在無醫師處方下進行中藥材的調配與固有成方的調製，這種讓其成為合法「半個密藥師」與「半個密漢醫」的做法，著實令人匪夷所思。
另外，中藥局與中藥商同屬中藥販賣業，其中藥執業範圍分別規範在藥事法第35條與第103條。比較後，發現立法者將原本屬於藥師的調劑與販賣權幾乎全部無條件的轉手讓給「不受藥學教育、不用國家考試」的中藥販賣業者，只剩下聊勝於無的「零售」。本文利用統計圖式做為兩者在中藥執業範圍差距的工具。最後，提出四點有關其立法背後的法理意義。
貳、 中藥商
中藥商源自傳統，專業主要經父子相傳或師徒授與的養成模式，透過一味一味的藥材、層層堆疊的古法炮製工藝、貨真價實的中藥材辨識經驗、理法方藥中不可或缺的成分，建構出一套中藥的專業性。經商模式從古代藥行、藥庄、藥棚、 藥鋪、藥幫，到傳統的大藥商、中盤與中藥鋪的經營結構，在台灣流傳下來。大藥商(大盤)有著雄厚資金以囤積備料，中藥行(中盤商)具現金有調貨轉介能力，還有小本經營的中藥零售店(漢藥舖、中藥房、中藥店)1。
日治台期，習以「中藥種商」對漢藥販賣業者來稱呼中藥商。光復初期，對藥品販賣業者的管理，從藥商管理規則、台灣省管理藥商辦法、熟暗藥性人員審核測驗、藥商整頓方案，原藥品販賣業者有西藥商、中藥商、成藥攤販、西藥種商、中藥種商、藥品零售商、成藥調製商，另加上測驗合格准為「臨時中藥商」與「臨時西藥商」達九類2。於民國59年開始至今，立法對藥商進行管制，主要有藥物藥商管理法(後改名為藥事法)與成藥及固有成方製劑管理辨法相繼的施行。
現今社會受到源自西方文明現代醫學與醫藥分業的影響，很自然地發現「中藥商」這個詞通常所給人印象那樣之百年傳統刻板印象。最重要的是連西方藥學的儀器分析與藥理學，都不及其中藥辨識與炮製理論。藥事法對(中)藥商的分類體系，如圖一。
圖一 現行藥事法第103條對(中)藥商的分類體系
參、 中藥局(§35)
藥師制度是當政者對藥事政策透過藥師法與藥事法施行，有目的把從事藥物販賣的人經由受藥學教育與國家考試及格者，賦予藥師執業執照在司法制度上的法人格與職權，決定其在特定法律關係中的權利和義務，使藥師有權利從事藥物的調劑與販賣。
藥師親自營業管理的執業處所稱藥局(§19)，而修習中藥課程達標準的藥師得兼營中藥業務，包括中藥之調劑、供應和零售，稱為中藥局(§35)。把醫師處方箋傳達給作為執行機構具體負責調劑的藥師，能保證藥品安全並遵守醫師診斷的指示。但同時，相對於師徒制的中藥販賣業常以百年傳統、千年文化自居，以「中藥材與方劑調劑」天賦為不可撼動這一概念，在103條修法後坐實了中藥師與藥師分離的二元體系，迫使藥師硬生生的被推入中西藥分工制度。
在中藥執業上，中藥局除了難以相信自己在中藥販賣業務上僅只有零售，牽掛的是中藥販賣業者在無醫師處方箋下就能合法調劑中藥材與方劑所造成用藥危險的疑慮，推翻了「藥師調劑應按照處方為之」的法令(§17)3，且背離了中藥販賣業應由醫藥事人員駐店管理的規定(§28)。不免感嘆，藥師受藥學教育及國家考試後，取得執業執照，遠不如中藥販賣業者以修習中藥學分即具中藥調劑資格4，讓中藥局在販賣中藥上有名無實，更讓以藥物專業自居的藥師落了個虛名。兩者比較，如表一。
表一、中藥局與中藥販賣業在中藥執業範圍上的比較
肆、 中藥販賣業務(§103)
中藥販賣業務明定於藥事法103條的前3項，分別依「藥商營業資格、販賣人員資格、與販賣執業範圍」做規範；第4項是對中醫師處方在調劑資格上的認定。整部就是對中藥販賣人員資格與執業範圍與做有差別性的規範，甚至埋下了中藥技術士與中藥師的旋轉門條款。有關四類中藥販賣業者、業務範圍(第3項)、人員、資格、要件、中藥業務範圍比較，如表二。
表二、藥事法第103條各中藥販賣商之要件及其相關規定
從民國82年至87年間，對中藥商在中藥執業範圍的主要變革有兩次。
第一次變革在82年藥事法增訂第103條第1項規定中藥販賣業藥商，在業務內容得繼續經營第十五條之中藥「販賣業務」，合於文意的最佳解釋應不包括調劑；形式上須由藥事人員駐店管理始得經營中藥販賣業務，從藥師職權應包括調劑，但須受領醫師處方始得為之。
第二次變革在87年藥事法的修法，首先是對第103條修法中第2-3項規定中藥販賣業者與中藥從業人員，在業務內容得為中藥材的調配與固有成方之調製；在形式上不受中醫師、藥師或藥劑生駐店管理規範。至於「製劑」究竟是藥師從事製劑的「調劑」或指「調製成藥劑」的劑型改變，前者規定在藥事法第10條，後者明定於成藥及固有成方製劑管理辨法第5條後段(本文依立法意旨認同於此)。
隨之而來的是同條第4項設立中藥師的一紙立法文書，不只推翻了源自西方文明的藥品管理制度與藥師在教育和考試的專業養成體系，更是嚴重破壞了處方箋制度對密醫控管之道；中藥從業人員得不經藥學教育與國家考試，未來只經特考就可取得中藥師證照，甚至不用處方箋就有調劑權，更難以致信的是甚連中藥商執照都有「繼承制度」5，實在不合於理法。
伍、 中藥商與中藥局在中藥販賣業者的比較與結果
同屬中藥販賣業的藥師藥局(中藥局)與中藥商的業務的差距，中藥局根本是徒具虛名的中藥販賣業者。因此，本文特別將藥事法上第35與103條有關各類人員在中藥執業範圍(附法條)上做一個的比較(如表三)。如果將供應、批發、輸入、輸出、調劑、零售，先抽離藥師身份的調劑，再將前四項設定成大盤或中盤的業務，那麼零售業務將是中藥局(小額資本)的主力業務；且占零售市場業務的25%(如圖二)；藥師在無醫師處方下，將少掉調劑中藥業務(如圖三)；粗估計中藥局的零售業務低於整個中藥執業範圍的1%.(1∕256)(如圖四)。
表三、中藥販賣業者第35條與第103條中藥業務範圍比較表
圖二、藥師藥局受領中藥處方與中藥販賣業之調劑與販賣業務比較圖
圖三、藥師藥局未受領處方與中藥販賣業之調劑與中藥販賣業務比較圖
圖四、藥師藥局的零售業務與中藥販賣業務的比較圖
透過中藥局與中藥販賣業在中藥執業範圍的高度不對稱中的事實洞察，立法把中藥的調劑權與販賣權都給了中藥買賣的商人，這背後有何考量因素正是本文欲探究之處。故，本文提出四個理解的觀點：
在中藥師方面，以「商」論「師」的錯誤立法，創歷史之先河，令人痛心。不過，國家勢力想透過103條「中藥師」這個法律身份進入中藥管理，決定其在特定法律關係中的權利和義務的企圖昭然若揭。中藥商，給人既懂中醫師之理法，又懂中藥師的炮製工藝的印象，在歷史脈絡上的專業養成更貼近中醫師。修法至今近25年，擺在眼前的是中藥文化的斷層，與其把中藥商和(中)醫師法相連，倒不如強制與藥師法相連，以減少事端。
在調劑方面，中藥販賣業者在不具中醫師處方就能合法自行調劑中藥材與傳統固有成方製劑的實質能力，侵害藥師調劑權事實的客觀論證不容忽視，也突顯藥師在藥事法上只不過是法理核心部分而已。新醫師法終讓中醫師如願以償得到醫師這個代名詞，理法既成，可不能獨缺方藥，中醫學歷史大業近在眼前。否則，沒有了「確具中藥基本知識及鑑別能力」的中藥師，縱使有高等藥學教育與國家考試的專業也拼湊不出方藥，就成了缺了一角的中醫。
在中藥販賣業方面，依不同資格始具能力，再授與不同權力才符合法律上的比例原則。藥師在中藥販賣範圍看起來幾乎喪失，只剩零售業務；但中藥販賣業者的販賣空間比想中藥局想像的大多了。在商言商，既開設中藥局自不應被排除在任何消費市場以外的獲利機會。
在教育方面，難道西方藥師教育制度的「科學與文明」遠遠不如中藥師在師徒教育中的「傳統與文化」。在臺灣的百年傳統中藥，從未有過中藥師專門學校的教育機會。中藥商證照雖追溯至民國62-82年前，但至今將邁入30-50年頭，終於看到一個行業的盡頭了。因此，設立中藥專門學校培養中藥師應刻不容緩。
陸、 結論與建議
藥事法103條規定，增列中藥之藥事人員，應讓受藥學教育的人來擔任，不應貿然給中藥商擔任此職；其次是在各醫學院藥學系所中設立中藥科系，讓合於考教訓的中藥師取得執業資格，才能延續醫藥分業為保護病人用藥安全所建立的藥師制度。未來，設置培育中藥師的專門學校一事刻不容緩，為整合中西醫療體系而設的中藥師也勢在必行。
Asymmetry of the scope of practice of traditional Chinese medicine from the perspective of the Modern Chinese medicine bureau
Ming-Der Wu
Lo-Sheng Sanatorium and Hospital Ministry of
Health and Welfare
Abstract
After the revision of Article 103 of the Pharmaceutical Affairs Law, Chinese medicine practitioners and pharmaceutical practitioners were added to the list of Chinese medicine dealers. Among them, pharmacists and pharmacists who also operate traditional Chinese medicine business (referred to as pharmacists in the Chinese Pharmacy Bureau) and traditional Chinese medicine dealers, in the scope of practice of traditional Chinese medicine, except for the intersection of selling traditional Chinese medicines, it is unexpected that the "dispensing power" does not belong to the authority of "pharmacists" is also involved with the legislation.
From the point of view of the Bureau of Traditional Chinese Medicine, this article focuses on the education of pharmacists, the national examination system, and the regulation of traditional Chinese medicine dispensing. At the same time, the scope of the study is limited to the comparison of Article 35 and Article 103 of the Pharmaceutical Affairs Law. The trend of the analysis of the scope of practice of traditional Chinese medicine in the case of law, and then supplemented by the use of statistical methods, to show the high asymmetry of the two in the scope of practice of traditional Chinese medicine.
Finally, four possible viewpoints behind the legislation of the ruling authorities are put forward as the conclusion of the TCM Bureau's understanding of the TCM selling system. It is hoped that in addition to letting pharmacists understand the disadvantages of the traditional Chinese medicine sales system, it will also help pharmacists in the Chinese Pharmacy Bureau to grasp the direction of Chinese medicine practice.
參考資料：
1. 張賢哲、蔡貴花：臺灣中藥商的特質。古今論衡2004；11：95-107。
2. 江秀彥：台灣藥業發展中國家角色之分析。中山大學政治學研究所碩士論文2006：105-106。
3. 衛部中字第106180217號解釋函令(106年2月16日)：修習中藥課程達適當標準之藥師主持之藥局，業務範圍不包括藥事法第103條第3項所稱之「不含毒劇中藥材或依固有成方調配而成之傳統丸、散、膏、丹、及煎藥。衛部中字第1071860164號解釋函令(107年2月5日)：說明第三點，「…倘藥事人員依中醫師處方就特定病患之需要，從事藥品調配或調製，進而改變原劑型自屬合法，其調劑不限非毒劇中藥材或固有成方內容，劑型亦得包含傳統丸、散、膏、丹、及煎藥。」。
4. 衛部中字第1081861340E號令：（一）所稱「經營中藥證明文件」，指中藥從業人員在本解釋令生效前，於固定地址有從事中藥之輸入、輸出、批發或零售業務二年以上者，經各直轄市、縣（市）政府衛生局審核確有從業事實後，所核發之「經營中藥事實證明書」。(二)所稱「修習中藥課程達適當標準」，指至少應修習……一百六十二小時應修習中藥課程科目及時數者。
5. 余萬能：建立中藥法規諮詢系統研擬法規鬆綁及改革制度。中醫藥年報2009；27：267-343。
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